Luật Giáo dục đại học ban hành năm 2012 và được sửa đổi năm 2018 đã tạo hành lang pháp lý vững chắc, mở rộng quyền tự chủ cho cơ sở giáo dục đại học, nâng cao chất lượng giáo dục, hội nhập quốc tế, và đáp ứng nhu cầu nhân lực của nền kinh tế. Hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước đối giáo dục đại học được tăng cường.
Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tế triển khai thi hành Luật Giáo dục đại học cũng đã gặp một số khó khăn, vướng mắc có nguyên nhân từ nhận thức, năng lực tổ chức thực hiện còn hạn chế trong khi Luật Giáo dục đại học có nhiều chính sách, quy định mới; hệ thống văn bản pháp luật liên quan tới hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học chưa được hoàn thiện đồng bộ, một số nội dung quy định tại Luật Giáo dục đại học còn bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn và chưa theo kịp yêu cầu phát triển trong bối cảnh mới của đất nước.
Trong phạm vi bài viết này, Tạp chí điện tử Giáo dục Việt Nam cập nhật một số vướng mắc về bảo đảm và kiểm định chất lượng giáo dục đại học, về đội ngũ giảng viên, về hỗ trợ người học và về tài chính, tài sản.
Thứ nhất, về bảo đảm và kiểm định chất lượng giáo dục đại học
Một là, quy định về cơ chế kiểm định chất lượng giáo dục đại học không có sự thẩm định của cơ quan quản lý nhà nước hoặc tổ chức độc lập làm giảm vai trò, hiệu lực quản lý nước.
Luật Giáo dục đại học năm 2018 giao quyền cho các tổ chức kiểm định thực hiện việc tổ chức đánh giá ngoài và thành lập hội đồng để xem xét, công nhận đạt tiêu chuẩn chất lượng giáo dục đại học. Mặc dù đã có những quy định về kiểm tra, thanh tra và giám sát, đánh giá hoạt động của các tổ chức kiểm định, thực tế cho thấy chưa có cơ chế quản lý nhà nước hữu hiệu để bảo đảm mức độ tin cậy của các kết quả đánh giá, công nhận tiêu chuẩn chất lượng.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cần thiết phải tách giữa công việc đánh giá ngoài và xây dựng báo cáo kết quả kiểm định của tổ chức kiểm định với việc thẩm định và công nhận kết quả kiểm định. Tại một số quốc gia, các tổ chức đánh giá, kiểm định được ủy quyền tổ chức đánh giá ngoài và xây dựng báo cáo đánh giá, kiểm định, tuy nhiên kết quả kiểm định phải được một hội đồng quốc gia thẩm định và công nhận.
Hai là, quy định về bắt buộc kiểm định và đánh giá ngoài tất cả chương trình đào tạo gây quá tải và tốn kém cho các cơ sở giáo dục đại học.
Hiện nay số lượng chương trình đào tạo của toàn hệ thống giáo dục đại học lên tới hơn 8.000 (bao gồm cả đại học, thạc sĩ và tiến sĩ), trong đó một số cơ sở giáo dục đại học lớn có tới hàng trăm chương trình đào tạo. Việc bắt buộc kiểm định tất cả chương trình đào tạo theo quy định của Luật tạo ra sức ép lớn và chi phí tốn kém đối với các cơ sở giáo dục đại học và gây quá tải cho hệ thống tổ chức kiểm định. Sự mất cân đối giữa năng lực của các tổ chức kiểm định với nhu cầu kiểm định của các cơ sở giáo dục đại học cũng tạo ra những hệ lụy như tính hình thức, đối phó và dẫn tới làm mất đi hiệu quả tích cực của công tác kiểm định chất lượng.
Ba là, năng lực của mạng lưới tổ chức kiểm định và đội ngũ kiểm định viên còn hạn chế.
Số lượng 17 tổ chức kiểm định được thành lập hoặc được công nhận hoạt động hiện nay là không nhỏ, tuy nhiên năng lực hoạt động của các tổ chức kiểm định này còn hạn chế. Đội ngũ kiểm định viên hiện nay còn thiếu cả về số lượng và yếu về năng lực, kinh nghiệm. Số kiểm định viên có kinh nghiệm tham gia đoàn đánh giá ngoài chỉ chiếm 53.5%, 06/24 lĩnh vực và nhiều ngành, nhóm ngành thiếu kiểm định viên chương trình. Một số kiểm định viên tham gia quá nhiều đoàn đánh giá ngoài, ảnh hưởng đến chất lượng đánh giá, tư vấn đối với cơ sở giáo dục đại học, trong khi đó các kiểm định viên đang công tác tại các cơ sở giáo dục đại học thường ít được tham gia các đoàn đánh giá do bận công tác chuyên môn.
Thứ hai, về đội ngũ giảng viên
Các cơ sở giáo dục đại học gặp khó khăn, thách thức lớn trong việc cạnh tranh thu hút đội ngũ giảng viên giỏi với các cơ sở giáo dục đại học lớn, với các cơ giáo dục đại học nước ngoài và với doanh nghiệp. Nguyên nhân chính là mức thu nhập, chế độ đãi ngộ đối với giảng viên của phần lớn cơ sở giáo dục đại học còn thấp. Bên cạnh đó, những hạn chế, khó khăn trong phát triển đội ngũ giảng viên của các cơ sở giáo dục đại học gặp vướng mắc chính từ những quy định trong văn bản pháp luật liên quan, cụ thể:
Luật Giáo dục đại học với các văn bản luật khác chưa có sự nhất quán cao trong việc xác định các chức danh giảng viên tương ứng với trình độ đào tạo. Đặc biệt, Luật Giáo dục đại học chưa định danh rõ các chức danh giảng viên, nhất là giáo sư, phó giáo sư làm căn cứ xây dựng các tiêu chuẩn, tiêu chí công nhận, bổ nhiệm.
Chưa ban hành được quy định tiêu chuẩn giảng viên thực hành/giảng viên của một số ngành đào tạo chuyên sâu đặc thù do vướng mắc trong xác định trình độ tối thiểu của giảng viên thực hành/giảng viên của một số ngành đào tạo chuyên sâu đặc thù.
Cách xếp lương của giáo sư bị bãi bỏ từ năm 2016, gây thiệt thòi cho đội ngũ giảng viên có chức danh giáo sư, chưa tạo động lực để các nhà giáo phấn đấu chuyên môn.
Quy định tuổi nghỉ hưu theo Nghị định 50/2022/NĐ-CP giới hạn thời gian kéo dài làm việc tối đa 5 năm, không tận dụng triệt để năng lực của đội ngũ giáo sư, phó giáo sư, tiến sĩ, gây lãng phí tài năng của đội ngũ giảng viên và nhà khoa học cao cấp.
Quy định về cơ cấu viên chức và định mức lao động áp dụng chung cho tất cả cơ sở giáo dục đại học công lập không phù hợp với tính đa dạng của các cơ sở giáo dục đại học về tổ chức, trình độ, ngành nghề đào tạo, mức độ tự chủ, cơ cấu tổ chức, cơ quan chủ quản và đặc thù công việc.
Việc bổ nhiệm giáo sư nước ngoài tại các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam còn nhiều vướng mắc liên quan đến quy trình, tiêu chuẩn, và chính sách thu hút nhân tài. Thiếu các chính sách rõ ràng và hấp dẫn về chế độ đãi ngộ, ưu đãi thuế, hoặc điều kiện làm việc để khuyến khích các giáo sư nước ngoài giảng dạy và nghiên cứu lâu dài tại Việt Nam. Chưa có quy định cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của giáo sư, phó giáo sư trong việc lãnh đạo các nhóm nghiên cứu, tham gia đào tạo tiến sĩ, hoặc xây dựng chương trình đào tạo quốc tế tại các cơ sở giáo dục đại học.
Thứ ba, về hỗ trợ người học
Mặc dù quy mô tuyển sinh, đào tạo trong 5 năm qua có sự gia tăng khá, thể hiện mức độ tiếp cận với giáo dục đại học đã được mở rộng. Tuy nhiên, tỉ lệ theo học đại học, sau đại học ở Việt Nam vẫn còn rất thấp so với các nước tiên tiến trong khu vực và trên thế giới. Những tỉ lệ này đặc biệt thấp ở những vùng có điều kiện kinh tế khó khăn. Đây là một vấn đề lớn của giáo dục đại học nước ta hiện nay, trong đó có nguyên nhân chủ yếu từ những hạn chế trong các chính sách hỗ trợ tài chính cho người học, cụ thể:
Chính sách đẩy mạnh xã hội hóa trong giáo dục đại học dẫn tới người học phải chịu chủ yếu chi phí đào tạo, dẫn tới học phí tăng quá khả năng chi trả của nhiều gia đình, trong khi quy định về cơ chế miễn giảm học phí hiện nay chưa phù hợp với các chương trình đào tạo chất lượng cao có chi phí cao.
Chính sách tín dụng ưu đãi cho người học hiện nay có lãi suất vay chưa hấp dẫn, hạn mức vay còn thấp, đối tượng được vay còn hạn chế và thời hạn trả nợ ngắn, không áp dụng đối với học viên sau đại học.
Chính sách học bổng khuyến khích học tập hiện nay ưu tiên sinh viên khá giỏi, nhưng không có chế độ ưu tiên theo ngành học và đối tượng, không áp dụng cho học viên sau đại học, chưa có hỗ trợ kinh phí từ ngân sách Nhà nước.
Thứ tư, về tài chính, tài sản
Một là, ngân sách nhà nước chi cho giáo dục đại học rất thấp đồng thời giảm liên tục, nhưng mức học phí của các cơ sở giáo dục đại học công lập không được tăng theo lộ trình phù hợp dẫn tới nguồn thu của các trường rất hạn hẹp, khó cân đối thu chi để duy trì và nâng cao chất lượng đào tạo.
Trong giai đoạn 2019-2024, ngân sách nhà nước chi cho giáo dục đại học giảm dần cả về tổng mức chi và tỉ trọng trên tổng thu của cả hệ thống giáo dục đại học. Năm 2023, dự toán ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học giảm 24,6% so với năm 2019. Kinh phí thực chi từ ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học năm 2022 chỉ đạt 10.429 tỉ đồng, tương đương 0,11% GDP và 0,6% tổng ngân sách nhà nước, thấp hơn nhiều lần so với mức phổ biến của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới. Tính trên tổng chi phí cho giáo dục đại học, phần ngân sách nhà nước chỉ chiếm chưa tới 20%, thấp rất nhiều so với mức phổ biến của các quốc gia khác. Điều này tạo áp lực lớn lên các trường trong việc tăng quy mô đào tạo và tăng học phí để cân đối thu chi, tuy nhiên suất chi bình quân trên người vẫn còn rất thấp so với yêu cầu bảo đảm chất lượng đào tạo.
Đặc biệt, trong giai đoạn 3 năm đại dịch Covid mức học phí của các trường hầu như không tăng đã gây khó khăn rất lớn cho các cơ sở giáo dục đại học trong việc duy trì chất lượng đào tạo và đầu tư phát triển.
Trong khi nguồn thu hạn hẹp, các cơ sở giáo dục đại học vẫn phải thực hiện một số quy định cứng trong trích lập các khoản kinh phí như quỹ học bổng khuyến khích học tập tối thiểu 8% tổng nguồn thu học phí gồm cả học phí chính quy và học phí không chính quy; trích lập nguồn kinh phí đầu tư khoa học công nghệ tối thiểu 5% tổng nguồn thu học phí gồm cả học phí chính quy và học phí không chính quy (tối thiểu 8% đối với cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu khoa học công nghệ);... dẫn đến phần nguồn thu còn lại của các trường thấp, khó khăn để cân đối mọi khoản chi phí của đơn vị như chi quỹ tiền lương, chi tăng cường cơ sở vật chất, mua sắm trang thiết bị,...
Hai là, chính sách phân bổ ngân sách và nguồn lực cho giáo dục đại học theo nguyên tắc cạnh tranh, bình đẳng chưa được triển khai thống nhất; cơ chế đặt hàng đào tạo gặp nhiều vướng mắc, mới được triển khai ở phạm vi hẹp.
Luật Giáo dục đại học năm 2018 quy định chính sách phân bổ ngân sách và nguồn lực cho giáo dục đại học theo nguyên tắc cạnh tranh, bình đẳng, hiệu quả thông qua chi đầu tư, chi nghiên cứu phát triển, đặt hàng nghiên cứu và đào tạo, học bổng, tín dụng sinh viên và hình thức khác.
Tuy nhiên, việc phân bổ ngân sách nhà nước cho các cơ sở giáo dục đại học còn mang tính bình quân, dựa trên khả năng của ngân sách nhà nước và các yếu tố đầu vào, phụ thuộc vào các cơ quan chủ quan khác nhau, không dựa trên các tiêu chí thống nhất theo nguyên tắc cạnh tranh, bình đẳng và hiệu quả. Các cơ sở giáo dục đại học được giao mức tự chủ tài chính cao nhất thường có năng lực và hiệu quả hoạt động tốt nhất, nhưng lại được phân bổ kinh phí ít nhất, do không chỉ không được nhận kinh phí chi thường xuyên, kinh phí chi đầu tư theo kế hoạch trung hạn, mà còn chịu thiệt thòi hơn về thuế thu nhập doanh nghiệp, tỉ lệ vay lại vốn vay ODA.
Cơ chế đặt hàng, giao nhiệm vụ đào tạo được thực hiện theo Nghị định số 32/2019/NĐ-CP của Chính phủ, cho đến nay chỉ mới triển khai được trong đào tạo giáo viên theo Nghị định số 116/2021/NĐ-CP của Chính phủ và gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc. Theo quy định của Luật Giáo dục, sinh viên sư phạm được hỗ trợ tiền đóng học phí và chi phí sinh hoạt trong toàn khóa học, nhưng Nghị định 116/2021/NĐ-CP lại quy định việc hỗ trợ này được thực hiện thông qua cơ chế đặt hàng, giao nhiệm vụ. Những khó khăn, vướng mắc trong triển khai đặt hàng, giao nhiệm vụ đào tạo theo Nghị định 32/2019/NĐ-CP có một số nguyên nhân chủ yếu như sau:
Chưa có quy định rõ nguồn nhân lực ở ngành và trình độ đào tạo nào, số lượng và tiêu chuẩn chất lượng như thế nào cần được đặt hàng, giao nhiệm vụ đào tạo. Thực tế, phải có các đề án, chương trình được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thì mới có thể tiến hành đặt hàng, giao nhiệm vụ đào tạo.
Chưa phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan trung ương và địa phương trong xác định nhu cầu, giao chỉ tiêu đào tạo, đặt hàng và giao nhiệm vụ đào tạo, giám sát, sử dụng và đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ đào tạo.
Đặt hàng, giao nhiệm vụ theo nhu cầu tuyển dụng, tuy nhiên việc việc người tốt nghiệp có tốt nghiệp đúng hạn hay không, được tuyển dụng về đúng địa chỉ sử dụng hay không phụ thuộc rất nhiều yếu tố như kết quả học tập và năng lực của người học, chỉ tiêu và quy trình tuyển dụng, việc thực hiện cam kết của người học… dẫn tới rủi ro trong việc chi ngân sách nhà nước không đạt mục tiêu đề ra.
Thời gian đào tạo trình độ đại học thường kéo dài từ 4 đến 6 năm, trong khi việc giao nhiệm vụ theo kế hoạch ngân sách chỉ được thực hiện theo từng năm. Bên cạnh đó, yêu cầu xây dựng định mức kinh tế-kỹ thuật làm căn cứ cho xác định đơn giá đào tạo rất khó thực hiện để phù hợp cho các ngành đào tạo có đặc thù khác nhau, các chương trình đào tạo với chất lượng khác nhau.
Ba là, quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học về quản lý tài chính bị hạn chế bởi nhiều quy định của pháp luật có liên quan tới đơn vị sự nghiệp công lập.
Điển hình thứ nhất là tại Luật sửa đổi, bổ sung Luật Giáo dục đại học năm 2018 đã trao quyền cho hội đồng trường, hội đồng đại học của các cơ sở giáo dục đại học được tự quyết định sử dụng nguồn tài chính là nguồn thu hợp pháp ngoài ngân sách nhà nước; trong khi đó thực tế quy trình, thủ tục lại bị ràng buộc bởi quy định về đấu thầu tại Luật đấu thầu năm 2013 như dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước. Việc chậm sửa đổi Luật đấu thầu năm 2013 không những đã tạo ra mâu thuẫn với Luật sửa đổi, bổ sung Luật Giáo dục đại học năm 2018, mà còn cản trở bước tiến tự chủ của các trường theo chủ trương, chính sách của Đảng, nhà nước.
Điển hình thứ hai là theo Luật Xây dựng thì dự án xây dựng đủ điều kiện phê duyệt khi được cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định (Bộ Xây dựng hoặc Sở Xây dựng theo phân cấp). Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định số 152/2017/ NĐ-CP của Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, phải gửi lấy ý kiến của Bộ Tài chính về tiêu chuẩn, định mức diện tích công trình sự nghiệp trước khi phê duyệt thiết kế dự án. Điều này làm phát sinh thêm thủ tục hành chính, ảnh hưởng đến tiến độ dự án.
Bốn là, việc sử dụng, khai thác tài sản công của cơ sở giáo dục đại học vào các mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết, nhất là tài sản vô hình như sở hữu trí tuệ, giá trị thương hiệu… gặp nhiều khó khăn bởi các quy định của pháp luật có liên quan.
Luật Giáo dục đại học năm 2018 quy định cơ sở giáo dục đại học được sử dụng tài sản công vào việc kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết theo quy định của pháp luật nhằm mục đích phát triển giáo dục đại học theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển, phù hợp với môi trường giáo dục. Tuy nhiên trên thực tế nhiều nội dung rất khó triển khai, như việc sử dụng tài sản công để liên danh, góp vốn cho phát triển đào tạo và khoa học, công nghệ, do cơ chế quản lý, sử dụng tài sản công còn những vướng mắc theo quy định của các văn bản pháp luật liên quan, như quy trình xây dựng và phê duyệt đề án, định giá tài sản, đấu giá quyền cho thuê tài sản. Đặc biệt, việc các cơ sở giáo dục đại học công lập chưa thể tham gia góp vốn bằng giá trị thương hiệu hay quyền sở hữu trí tuệ để tiếp tục ươm tạo, phát triển các sản phẩm khoa học, công nghệ vẫn còn là một điểm nghẽn lớn.
