Luật Giáo dục đại học ban hành năm 2012 và được sửa đổi năm 2018 đã tạo hành lang pháp lý vững chắc, mở rộng quyền tự chủ cho cơ sở giáo dục đại học, nâng cao chất lượng giáo dục, hội nhập quốc tế, và đáp ứng nhu cầu nhân lực của nền kinh tế.
Tuy nhiên, theo đánh giá của Bộ Giáo dục và Đào tạo, trong quá trình triển khai thực thi Luật Giáo dục đại học trong giai đoạn 2019-2024 vừa qua còn tồn tại nhiều khó khăn và vướng mắc.
Trong phạm vi bài viết này, Tạp chí điện tử Giáo dục Việt Nam cập nhật một số khó khăn và vướng mắc về hệ thống giáo dục đại học, về tổ chức và quản trị giáo dục đại học.
Thứ nhất, về hệ thống giáo dục đại học
Một là, đối tượng của Luật Giáo dục đại học chưa bao gồm một số cơ sở giáo dục khác có hoạt động giáo dục đại học, gây khó khăn, phức tạp trong công tác quản lý nhà nước.
Luật Giáo dục đại học và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn Luật tập trung vào đối tượng áp dụng là các cơ sở giáo dục đại học, cùng với các viện hàn lâm, viện nghiên cứu được phép đào tạo trình độ tiến sĩ. Tuy nhiên, trong thực tế có nhiều cơ sở giáo dục khác đang được phép đào tạo các trình độ của giáo dục đại học, như các trường của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân.
Đặc biệt, có một số cơ sở giáo dục khác (được thành lập với vị trí pháp lý là một đơn vị sự nghiệp công lập, một cơ sở giáo dục…) đang hoạt động như một cơ sở giáo dục đại học nhưng chưa rõ căn cứ pháp lý là một cơ sở giáo dục đại học, một viện nghiên cứu hoạt động theo quy định của Luật Giáo dục đại học, hay một trường của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân hoạt động theo Nghị định 103/2022/NĐ-CP.
Việc Luật Giáo dục đại học không quy định các cơ sở giáo dục đại học bao gồm các cơ sở giáo dục này, cũng như không quy định rõ đối tượng áp dụng cho các cơ sở giáo dục này này gây khó khăn, bất cập khi xây dựng và thi hành các văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục đại học, làm giảm hiệu lực quản lý nhà nước.
Ví dụ, trong khi các cơ sở giáo dục đại học phải tuân thủ nhiều quy định của Luật Giáo dục đại học (và các văn bản dưới Luật) nhưng các cơ sở giáo dục khác không phải tuân thủ các quy định này. Đơn cử như việc thành lập và duy trì hoạt động của một cơ sở giáo dục đại học, một phân hiệu của một cơ sở giáo dục đại học phải đáp ứng một số điều kiện, tiêu chuẩn rất chặt chẽ, như về nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất, đội ngũ giảng viên…Tuy nhiên, không có căn cứ để áp dụng các điều kiện, tiêu chuẩn này cho các cơ sở giáo dục khác đang đào tạo các trình độ của giáo dục đại học.
Hai là, quản lý hệ thống cơ sở giáo dục đại học bị phân mảnh, phức tạp và kém hiệu quả do có quá nhiều cơ quan chủ quản theo các ngành, lĩnh vực không phù hợp với lĩnh vực đào tạo của các cơ sở giáo dục đại học trực thuộc.
Hiện nay cả nước có 264 cơ sở giáo dục đại học, trong đó 197 cơ sở giáo dục đại học công lập trực thuộc 60 cơ quan đầu mối (các bộ, ngành và cơ quan trung ương, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, tập đoàn, đại học quốc gia, đại học vùng). Bên cạnh đó còn có 60 viện nghiên cứu, 12 trường đào tạo, bồi dưỡng và 02 cơ sở giáo dục khác trực thuộc 19 bộ, ngành, cơ quan trung ương cũng tham gia đào tạo các trình độ giáo dục đại học. Việc phân mảnh trong quản lý các cơ sở giáo dục đại học như mô hình hiện nay làm giảm hiệu lực, hiệu quả và hiệu năng quản lý nhà nước, hiệu quả sử dụng các nguồn lực, cụ thể như sau:
Giảm hiệu lực và thiếu sự thống nhất trong quản lý nhà nước, gây khó khăn trong việc đảm bảo sự đồng bộ và nhất quán trong chính sách giáo dục đại học, hạn chế việc điều phối và quản lý chung của Bộ giáo dục và Đào tạo. Việc kiểm tra, giám sát và đánh giá hoạt động của các cơ sở GDĐH do nhiều cơ quan thực hiện, dẫn tới chồng chéo, phức tạp và không hiệu quả nhưng thiếu trách nhiệm rõ ràng.
Giảm hiệu quả quản lý do phân tán nguồn lực và thiếu chuyên môn trong quản lý, khó tập trung vào các mục tiêu chiến lược chung của giáo dục đại học; các cơ quan chủ quản phải bố trí các đơn vị và nhân lực quản lý với kinh nghiệm hoặc chuyên môn hạn chế trong lĩnh vực giáo dục.
Giảm hiệu quả đầu tư của Nhà nước, do phân bổ nguồn lực giữa các cơ sở giáo dục đại học giữa các cơ quan chủ quản khác nhau, không dựa trên các tiêu chí thống nhất về năng lực và hiệu quả hoạt động. Bên cạnh đó, hầu hết cơ sở giáo dục đại học đã phát triển theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực với phạm vi hoạt động rộng, vì vậy việc trực thuộc một bộ, ngành hay một địa phương không còn phù hợp.
Hạn chế quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học do phụ thuộc vào các quy định và chỉ đạo của cơ quan chủ quản về chiến lược phát triển, tài chính, nhân sự, và hợp tác quốc tế, dẫn tới các cơ sở giáo dục đại học chậm thích ứng với những yêu cầu phát triển mới trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu.
Ba là, quản lý nhà nước và phân bổ nguồn lực đầu tư đối với các cơ sở giáo dục đại học chưa dựa trên trên sứ mạng, mục tiêu và kết quả đánh giá thực hiện sứ mạng, mục tiêu dựa trên các chỉ số về chất lượng và hiệu quả hoạt động.
Chính điều này khiến chính sách đầu tư theo cơ chế cạnh tranh, đầu tư trọng điểm vào một số cơ sở giáo dục đại học lớn, ngành then chốt chưa được được thực hiện hiệu quả.
Luật Giáo dục đại học phân loại các cơ sở giáo dục đại học theo cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu và cơ sở giáo dục đại học định hướng ứng dụng, theo mô hình phân loại (trước đây) của một số quốc gia trên thế giới, với chủ trương ưu tiên đầu tư cho các cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu. Tuy nhiên, việc phân loại cứng theo hai định hướng như vậy không còn phù hợp với xu thế trên thế giới và thực tiễn tại Việt Nam.
Các cơ sở giáo dục đại học đều có nhiệm vụ nghiên cứu, nhưng ở mức độ khác nhau, ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau. Thực tế, Nghị định 99/2019/NĐ-CP đã quy định cụ thể về việc phân loại và công nhận các cơ sở giáo dục đại học định hướng nghiên cứu, nhưng chưa được áp dụng cho trường hợp nào. Trên thế giới hiện nay, phương pháp tiếp cận phổ quát dùng để phân loại các cơ sở giáo dục đại học là dựa trên các tiêu chí đa chiều, chứ không chỉ dựa trên định hướng “nghiên cứu” hay “ứng dụng”. Đặc biệt, việc phân loại đa chiều dựa trên các chỉ số đánh giá hoạt động chính (KPI) thường được sử dụng.
Thứ hai, về tổ chức và quản trị cơ sở giáo dục đại học
Một là, quy định về các đơn vị trực thuộc cơ sở giáo dục đại học có tư cách pháp nhân gây khó khăn, phức tạp và rủi ro trong tổ chức và quản lý cơ sở giáo dục đại học.
Theo Luật Giáo dục đại học, hội đồng trường có quyết định về cơ cấu tổ chức của một cơ sở giáo dục đại học, bao gồm cả việc thành lập các đơn vị trực thuộc có tư cách pháp nhân riêng như trường phổ thông, bệnh viện, trung tâm chuyển giao công nghệ... Tuy nhiên, trong thực tế có nhiều loại đơn vị trực thuộc chịu điều chỉnh của các luật khác, trong đó việc thành lập đơn vị này thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Ví dụ, việc thành lập trường mầm non, phổ thông do Ủy ban nhân dân các cấp quyết định; việc thành lập bệnh viện thực hiện theo quy định của Luật Khám chữa bệnh; việc thành lập doanh nghiệp thực hiện theo quy định của Luật doanh nghiệp; việc thành lập Nhà xuất bản thực hiện theo quy định của Luật Xuất bản…
Bên cạnh đó, một đơn vị trực thuộc có tư cách pháp nhân của cơ sở giáo dục đại học công lập cũng là một đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Điều này dẫn tới những khó khăn trong quản trị cơ sở giáo dục đại học, như việc quản trị các nguồn lực và tài sản sử dụng chung, phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa đơn vị trực thuộc với cơ sở giáo dục đại học. Sự phân định không rõ ràng này có thể dẫn tới việc thành lập đơn vị trực thuộc không đạt được mục đích đặt ra, bên cạnh đó còn tiềm ẩn các rủi ro cho cả cơ sở giáo dục đại học và đơn vị trực thuộc.
Hai là, quy định về tổ chức đại học có trường đại học thành viên (mô hình 2 cấp) có nhiều bất cập, đặc biệt khi thực hiện cơ chế tự chủ.
Luật Giáo dục đại học năm 2018 cho phép một đại học được tổ chức theo mô hình 2 cấp (đại học và trường đại học thành viên), như mô hình hiện nay của 2 đại học quốc gia và 3 đại học vùng. Trong thực tế, tổ chức và hoạt động của các đại học 2 cấp gặp một số vấn đề như sau:
Mô hình tổ chức, quản trị có thêm một cấp trung gian, dễ trở nên cồng kềnh, kém hiệu quả. Quản lý nhà nước gặp khó khăn do vừa phải quản lý đại học, vừa phải quản lý các trường đại học thành viên như những cơ sở giáo dục đại học khác.
Khó khăn trong việc phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm giữa cấp đại học với các trường đại học thành viên, khi từng trường đại học cũng được thực hiện đầy đủ quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình như các cơ sở giáo dục đại học khác.
Cạnh tranh giữa các trường đại học thành viên trong phát triển các hướng chuyên môn, ngành đào tạo (có thể dẫn tới trùng lặp, chồng chéo), chia sẻ sử dụng tài nguyên chung, thu hút sinh viên và các nguồn lực hỗ trợ từ cấp đại học.
Khó khăn trong việc xây dựng các tiêu chuẩn kiểm định, đánh giá chất lượng và xếp hạng.
Ba là, Hội đồng trường của một số cơ sở giáo dục đại học hoạt động chưa hiệu quả, chưa thực hiện đúng, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn.
Bốn là, Luật không quy định rõ vị trí hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập được bổ nhiệm hay bầu và công nhận, nội dung quyết định của hội đồng trường về nhân sự hiệu trưởng, phạm vi quyết định về các vị trí quản lý cấp dưới chưa được quy định rõ, gây ra những cách hiểu, cách làm khác nhau trong thực tiễn triển khai.
Luật Giáo dục đại học năm 2018 quy định hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập do hội đồng trường, hội đồng đại học quyết định và được cơ quan quản lý có thẩm quyền công nhận; tuy nhiên không rõ vị trí này được bổ nhiệm hay được bầu và công nhận. Hội đồng trường quyết định các nội dung này thông qua hình thức biểu quyết tập thể và ban hành nghị quyết, tuy nhiên không rõ nội dung nghị quyết là bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm hiệu trưởng hay chỉ “thống nhất đề nghị” bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm hiệu trưởng. Từ đây dẫn tới cách hiểu khác nhau về “cấp có thẩm quyền bổ nhiệm”, nội dung nghị quyết của hội đồng trường và hiệu lực pháp lý của một hiệu trưởng (được thực hiện quyền hạn, trách nhiệm của mình ngay sau khi được hội đồng trường quyết định hay sau khi được công nhận).
Luật Giáo dục đại học năm 2018 cũng quy định việc quyết định các chức danh quản lý khác do quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học quy định. Quy định này dẫn tới các cách làm khác nhau trong các cơ sở giáo dục đại học, có nơi giao thẩm quyền cho hội đồng trường bổ nhiệm tới cả cấp khoa, bộ môn, chưa phù hợp với chức năng là tổ chức quản trị của hội đồng trường và quyền hạn, trách nhiệm của hiệu trưởng trong tổ chức bộ máy của đơn vị sự nghiệp công lập.
Năm là, việc áp dụng một số quy định của pháp luật có liên quan dẫn tới giao thêm nhiệm vụ cho hội đồng trường, không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và phương thức làm việc của một tổ chức quản trị được quy định tại Luật Giáo dục đại học.
Thực hiện quy định của pháp luật về viên chức, hội đồng trường với vai trò là “cơ quan có thẩm quyền bổ nhiệm” (đối với phó hiệu trưởng và một số chức danh khác) phải thực hiện một số nhiệm vụ chưa được quy định trong Luật Giáo dục đại học như tổ chức kiểm điểm và xử lý kỷ luật đối với một số chức danh quản lý. Tuy nhiên, hội đồng trường không phải là cơ quan hành chính mà là tổ chức quản trị trong các cơ sở giáo dục đại học theo quy định của Luật Giáo dục đại học.
Sáu là, quy định về tổ chức hội đồng trường tại các cơ sở giáo dục đại học thuộc Bộ Công an, Bộ Quốc phòng được nhìn nhận là không phù hợp và không khả thi.
Các cơ sở giáo dục đại học này không chỉ thực hiện nhiệm vụ đào tạo mà còn thực hiện các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, bao gồm cả những nhiệm vụ thuộc danh mục bí mật nhà nước. Điều này tạo ra hạn chế trong việc chia sẻ thông tin và tổ chức quản trị theo mô hình thông thường của hội đồng trường. Việc lựa chọn thành viên hội đồng trường, đặc biệt là thành viên ngoài trường, gặp khó khăn do các yêu cầu về bảo mật, tính chất nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, và các tiêu chuẩn đặc thù khác.
Bảy là, quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học công lập theo quy định của Luật Giáo dục đại học thực tế bị hạn chế bởi các quy định của pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập.
Các cơ sở giáo dục đại học công lập cũng là các đơn vị sự nghiệp công lập, chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau, như Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục, Luật Khoa học và Công nghệ, Luật Ngân sách, Luật Viên chức,.. và các nghị định liên quan. Điều này dẫn tới nhiều vướng mắc do sự thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ giữa các quy định của Luật Giáo dục đại học với các văn bản quy phạm pháp luật khác, nhất là trong thực hiện quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học về tổ chức bộ máy, tài chính, tài sản và đầu tư.
Luật Giáo dục đại học quy định quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học tại rất nhiều điều khoản khác nhau, tuy nhiên “điều kiện thực hiện quyền tự chủ” quy định tại Điều 32 cũng chỉ liên quan tới tự chủ mở ngành và tự chủ liên kết đào tạo, không liên quan tới khả năng tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên. Luật Giáo dục đại học chỉ hạn chế quyền tự chủ về tài chính đối với cơ sở giáo dục đại học chưa tự bảo đảm toàn bộ kinh phí chi thường xuyên theo quy định tại Điều 65 (về xác định mức học phí) và Điều 66 (về quản lý tài chính). Tuy nhiên, quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập về tổ chức bộ máy và thực hiện nhiệm vụ theo các quy định hiện hành vẫn gắn chặt với “mức độ tự chủ tài chính”; tất cả cơ sở giáo dục đại học công lập vẫn phải xây dựng “đề án tự chủ” trình cơ quan quản lý trực tiếp phê duyệt để được tự chủ thực hiện những nội dung tự chủ theo đề án được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Tám là, chưa có quy định về việc góp vốn của các cơ sở giáo dục đại học tư thục, gây khó khăn cho công tác quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước và cho chính hoạt động của cơ sở giáo dục đại học.
Cụ thể, đối với các cơ sở giáo dục đại học tư thục, hiện chưa có quy định cụ thể về tỉ lệ vốn và chuyển nhượng vốn góp. Điều này dẫn đến những khó khăn, hạn chế sau:
- Thiếu minh bạch trong cơ cấu sở hữu, gây khó khăn trong việc xác định quyền và trách nhiệm giữa các bên góp vốn, đặc biệt khi có thay đổi cơ cấu sở hữu. Sự bất ổn trong cơ cấu sở hữu có thể làm gián đoạn hoạt động của cơ sở giáo dục đại học, gây ảnh hưởng đến đội ngũ giảng viên, chương trình đào tạo, và quyền lợi người học.
- Việc không quy định cụ thể về chuyển nhượng vốn góp có thể dẫn đến tình trạng chuyển nhượng thiếu kiểm soát, gây ảnh hưởng đến định hướng giáo dục và chất lượng đào tạo. Rủi ro về “thương mại hóa” giáo dục nếu cơ sở chuyển nhượng quyền kiểm soát cho nhà đầu tư không có chuyên môn hoặc không có mục tiêu giáo dục.
- Việc chuyển nhượng vốn không kiểm soát có thể khiến các cơ sở giáo dục đại học tư thục bị chi phối bởi mục tiêu lợi nhuận, đi ngược với sứ mệnh giáo dục đào tạo; hoặc biến một cơ sở giáo dục đại học tư thục trong nước thành một cơ sở giáo dục đại học có vốn nước ngoài.
Chín là, quy định về nhiệm kỳ hội đồng trường và nhiệm kỳ, thời gian bổ nhiệm chức vụ của hiệu trưởng nằm trong trong nhiệm kỳ hội đồng trường gây khó khăn, phức tạp trong việc thành lập, kiện toàn hội đồng trường, hiệu trưởng và các phó hiệu trưởng.
Quy định về nhiệm kỳ của hội đồng trường dẫn tới việc phải thực hiện toàn bộ quy trình thành lập hội đồng trường mới cuối mỗi nhiệm kỳ, trong nhiều trường hợp gây gián đoạn cho hoạt động của hội đồng trường. Sau khi thực hiện các bước quy trình thành lập hội đồng trường mới, cơ sở giáo dục đại học phải trình cơ quan quản lý trực tiếp xem xét ra quyết định công nhận, tuy nhiên trong thời gian này không rõ hiệu lực thuộc về hội đồng trường nhiệm kỳ mới hay cũ. Thời gian để ra quyết định công nhận có thể kéo dài, nhất là khi quy trình thực hiện có sai sót, dẫn tới gián đoạn hoạt động của hội đồng trường.
Bên cạnh đó, việc yêu cầu nhiệm kỳ, thời gian bổ nhiệm của hiệu trưởng nằm trong nhiệm kỳ của hội đồng trường gây nhiều bất cập như:
Thời gian giữ chức vụ của hiệu trưởng và các phó hiệu trưởng có thể ngắn hơn 5 năm, dẫn tới phải thực hiện lại quy trình kiện toàn nhân sự nhiều lần trong một nhiệm kỳ hội đồng trường.
Khi thời gian chờ công nhận hội đồng trường mới kéo dài, có thể hiệu trưởng đã hết thời hạn giữ chức vụ sẽ không thể thực hiện quy trình bổ nhiệm lại hay bổ nhiệm mới.
Thực tế, việc quy định nhiệm kỳ của hội đồng trường là hoàn toàn không cần thiết. Thay vào đó, chỉ cần quy định nhiệm kỳ, thời gian tối đa tham gia liên tục của chủ tịch và các thành viên hội đồng trường. Khi đó, hiệu trưởng và các phó hiệu trưởng vẫn có thể bổ nhiệm thời gian 5 năm, tương tự như các viên chức quản lý khác.
