Cách đây 20 năm, trong Đề án của Chính phủ về xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục trình Ban Bí thư để làm cơ sở ban hành Chỉ thị 40/2004/CT-TW, đã có nhận định như sau trên cơ sở khảo sát thực tế:
Dù đã có những chuyển biến quan trọng về nhận thức, chỉ đạo và tổ chức thực hiện, nhưng đội ngũ nhà giáo còn nhiều yếu kém bất cập cả về số lượng, cơ cấu và nhất là về chất lượng và hiệu quả công tác, chưa đáp ứng kịp những đòi hỏi ngày càng cao của tiến trình đổi mới giáo dục trong giai đoạn mới.
Đến năm 2013, Nghị quyết 29-NQ/TW về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục cũng nhận định: Đội ngũ nhà giáo bất cập về chất lượng, số lượng và cơ cấu; một bộ phận chưa theo kịp yêu cầu đổi mới và phát triển giáo dục, thiếu tâm huyết, thậm chí vi phạm đạo đức nghề nghiệp.
Mới đây, thực tế giám sát và đánh giá việc bảo đảm điều kiện về đội ngũ nhà giáo trong việc tổ chức thực hiện đổi mới chương trình và sách giáo khoa giai đoạn 2014-2022 cho thấy:
Bên cạnh những kết quả, ưu điểm nổi bật của công tác xây dựng đội ngũ nhà giáo trong những năm qua vẫn tồn tại dai dẳng bất cập về động lực, năng lực và cơ cấu của đội ngũ trước yêu cầu đổi mới, đặc biệt là tình trạng thiếu giáo viên, bao gồm cả thiếu tổng thể và thừa, thiếu cục bộ.
Như vậy, bài toán nhà giáo dù đã được nhận ra từ 20 năm trước nhưng đến nay vẫn chưa có lời giải thỏa đáng. Vấn đề đặt ra là vì sao?
Hai nguyên nhân cơ bản
Để trả lời câu hỏi vì sao đội ngũ nhà giáo vẫn còn bất cập trước yêu cầu đổi mới giáo dục đã có nhiều công trình nghiên cứu đánh giá việc xây dựng và phát triển đội ngũ nhà giáo từ nhiều góc độ khác nhau.
Các kết quả nghiên cứu thống nhất trên hai nguyên nhân cơ bản: Một là chế độ, chính sách về nhà giáo, dù đã được thường xuyên điều chỉnh, bổ sung, cập nhật, nhưng vẫn chưa đáp ứng những yêu cầu ngày càng cao đối với nhà giáo, khiến nghề dạy học thiếu sự thu hút cần thiết; Hai là quản lý nhà nước về nhà giáo còn một số bất cập do chưa có sự đổi mới để phù hợp với nhận thức mới về nhà giáo và nghề dạy học.
Để giải quyết vấn đề thứ nhất, dự thảo Luật Nhà giáo đã có nhiều cố gắng trong việc cụ thể hóa các chính sách về định danh nhà giáo; tiêu chuẩn và chức danh nhà giáo; tuyển dụng, sử dụng và chế độ làm việc của nhà giáo; đào tạo, bồi dưỡng nhà giáo; tiền lương, đãi ngộ và tôn vinh nhà giáo.
Để giải quyết vấn đề thứ hai, các bất cập trong quản lý nhà nước về nhà giáo cần được nhận diện thẳng thắn và nghiêm túc để có những quy định phù hợp trong cơ chế và cơ quan quản lý nhà nước về nhà giáo.
Bài viết này muốn tìm lời giải cho vấn đề thứ hai trên cơ sở đối chiếu thực tế quản lý nhà nước về nhà giáo ở nước ta hiện nay với những vấn đề đặt ra khi mô hình quản lý nhà nước về nhà giáo trên thế giới đã có thay đổi căn bản.
Đổi mới trong mô hình quản lý nhà nước về nhà giáo trên thế giới
Cho đến những năm 80 của thế kỷ trước, hệ thống giáo dục ở các nước đều có đặc trưng chung là công lập và chưa phức tạp như hệ thống giáo dục ngày nay.
Ngoài ra, trong nhận thức của Nhà nước và xã hội khi đó thì vai trò của giáo dục, vai trò của nhà giáo cũng chưa có gì đặc biệt.
Trong bối cảnh đó, quản lý nhà nước về nhà giáo được thực hiện chủ yếu theo mô hình quản lý nhân sự (Personnel Management).
Theo cách hiểu chung nhất, quản lý nhân sự trong một tổ chức là chức năng hành chính của tổ chức đó nhằm có được nhân sự cần thiết cho các hoạt động của tổ chức và thiết lập mối quan hệ giữa người sử dụng lao động và người lao động trong tổ chức.
Nó xoay quanh “các thủ tục quản lý cổ điển như tuyển dụng và đánh giá, cùng với việc quản lý sự di chuyển, thăng chức và phân công của nhân viên. Nó được thực hiện mà không cần tham chiếu trực tiếp đến các mục tiêu của tổ chức hoặc các nhu cầu của nhân viên liên quan” [1].
Trong mô hình quản lý này, nhà giáo chỉ đơn thuần là người lao động, là viên chức, được cơ quan quản lý tuyển dụng, điều động, phân công và trả lương để thực hiện nhiệm vụ giảng dạy trong nhà trường công lập.
Vào hai thập kỷ cuối của thế kỷ XX, các hệ thống giáo dục trở nên phức tạp cả về quy mô, cơ cấu và loại hình.
Điều đó gắn liền với sự thay đổi trong nhận thức của cả Nhà nước và xã hội về vai trò của giáo dục.
Từ bài học thành công của các "con rồng Đông Á", đến các "con hổ Đông Nam Á", giáo dục được đánh giá là động lực của tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội.
Vai trò của nhà giáo cũng được đặc biệt coi trọng với tư cách là yếu tố quyết định chất lượng của giáo dục.
Trong bối cảnh đó, quản lý nhà nước về giáo dục chuyển từ mô hình quản lý công truyền thống sang mô hình quản lý công mới (New Public Management).
Còn quản lý nhà nước về nhà giáo chuyển từ mô hình quản lý nhân sự sang mô hình quản lý nguồn nhân lực (Human Resources Management).
Điểm khác biệt cơ bản trong mô hình quản lý này là nhà giáo được nhìn nhận như một nguồn lực chủ yếu cần được bồi dưỡng và phát triển để đóng góp vào thành công của giáo dục.
Nguồn lực này bao gồm những nhà chuyên nghiệp trong nghề dạy học, họ cần được đào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng, sử dụng và đãi ngộ, tôn vinh theo một kế hoạch chiến lược để bảo đảm có sự gắn kết giữa số lượng, năng lực, động lực và cơ cấu của đội ngũ nhà giáo với các mục tiêu và yêu cầu phát triển của giáo dục và đất nước.
Như vậy, nếu trong mô hình quản lý nhân sự, nhà giáo công lập chỉ đơn thuần là một viên chức phải tuân theo các quy định của người lao động hưởng lương nhà nước thì trong mô hình quản lý nguồn nhân lực nhà giáo được quan niệm là một nguồn lực quan trọng của nhà nước cần được bồi dưỡng và phát triển.
Hai mô hình này bổ sung cho nhau, trong đó mô hình quản lý nhân sự được thể chế hóa trong Luật Viên chức với đặc trưng là tiếp cận từ trên xuống, lấy nhà quản lý là trung tâm, nhà giáo là đối tượng quản lý; còn mô hình quản lý nguồn nhân lực được thể chế hóa trong Luật Nhà giáo với đặc trưng là tiếp cận từ dưới lên, lấy nhà giáo là trung tâm, coi đó là nguồn lực quan trọng nhất của giáo dục cần được phát triển để bảo đảm thực hiện sứ mệnh và mục tiêu của giáo dục.
Với cách tiếp cận như vậy, dù rằng nội dung cụ thể của các Luật Nhà giáo trên thế giới rất đa dạng, nhưng định hướng chung là tạo khung pháp lý theo hướng kiến tạo, với những quy định cụ thể để nhà giáo nhìn thấy chính mình, sứ mệnh và sự nghiệp của mình, năng lực và động lực cùng con đường thăng tiến của mình, để đến với nghề, yên tâm và tận tâm với nghề, phát triển nghề liên tục.
Tuy nhiên để các quy định này đi vào cuộc sống thì vấn đề cốt tử là có những quy định phù hợp về các vấn đề chính liên quan đến tổ chức và thể chế quản lý nhà nước về nhà giáo [2] như được trình bày ở Bảng 1: Định hướng về thể chế và cơ quan quản lý nhà nước về nhà giáo trong mô hình quản lý nguồn nhân lực
| Các yêu cầu phải đảm bảo |
Các khó khăn thường vấp phải |
Hướng giải quyết |
|
| Thể chế |
- Đồng bộ và nhất quán - Được tổ chức thực hiện nghiêm túc - Tôn trọng các chuẩn mực đạo đức và quy tắc nghề nghiệp |
- Quy định không phù hợp - Thiếu tính khả thi - Thiếu minh bạch trong thực hiện - Thiếu cơ chế giám sát trong tổ chức thực hiện - Thiếu chế tài |
- Thay thế hệ thống văn bản dưới luật về nhà giáo bằng Luật Nhà giáo - Có hệ thống thông tin quản lý nhà giáo TEMIS hoạt động tốt - Phát huy vai trò của các hiệp hội nhà giáo |
| Cơ quan quản lý |
- Quy định rõ cơ quan chịu trách nhiệm chính trong quản lý nhà nước về nhà giáo - Quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan khác trong phối hợp quản lý nhà nước về nhà giáo |
- Có quá nhiều cơ quan cùng tham gia quản lý nhà nước về nhà giáo - Thiếu quy định rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nhà nước về nhà giáo - Quyền và trách nhiệm của Bộ Giáo dục trong quản lý nhà nước về nhà giáo chưa đầy đủ. |
- Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chính trong xác định và giao chỉ tiêu biên chế hàng năm cho Bộ Giáo dục; giám sát và đánh giá việc tổ chức thực hiện - Bộ Giáo dục chịu trách nhiệm chính trong phân bổ chỉ tiêu biên chế cho các bộ, địa phương; chỉ đạo việc tổ chức thực hiện. |
Bất cập trong quản lý nhà nước về nhà giáo của Việt Nam
Trong thể chế giáo dục nước ta, từ Luật Giáo dục 1998 đến Luật Giáo dục 2019, trong chương quản lý nhà nước về giáo dục luôn có 3 quy định sau:
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về giáo dục;
Bộ Giáo dục và Đào tạo chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục;
Bộ, cơ quan ngang Bộ, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục.
Vấn đề là khi cụ thể hóa các quy định trên thì thực tế hiện nay là, trong sự thống nhất quản lý nhà nước về giáo dục đó, Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ có quyền trong thống nhất quản lý về chuyên môn của giáo dục; Bộ Nội vụ thống nhất quản lý về nhân sự của giáo dục; Bộ Tài chính thống nhất quản lý về tài chính của giáo dục.
Tức là tuy Bộ Giáo dục và Đào tạo có trọng trách trước Nhà nước và xã hội trong việc thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục nhưng lại không có quyền gì trong những quyết định liên quan đến hai nguồn lực quan trọng nhất để tổ chức thực hiện là tiền và người.
Sự phân công trách nhiệm như vậy giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Nội vụ trong quản lý nhà nước về nhà giáo là đặc trưng của mô hình quản lý nhân sự, phù hợp với mô hình quản lý nhà nước truyền thống về giáo dục khi hệ thống giáo dục là công lập, Nhà nước giữ vai trò vừa là người cầm lái vừa là người chèo thuyền.
Tuy nhiên, từ hơn hai chục năm nay, trong tiến trình đổi mới giáo dục, đặc biệt trong bối cảnh hình thành và phát triển thị trường giáo dục, khi mô hình quản lý nhà nước về giáo dục ở nước ta đã từng bước chuyển sang mô hình Quản lý công mới.
Theo đó, nhà giáo phải được coi là nguồn lực quan trọng cần được điều chỉnh trong một khung pháp lý kiến tạo, thì mô hình quản lý nhân sự như trên không còn phù hợp.
Chính mô hình quản lý này là một trong những nguyên nhân chính khiến bài toán xây dựng đội ngũ nhà giáo đủ về số lượng, hợp lý về cơ cấu, bảo đảm về chất lượng, đến nay vẫn chưa có lời giải thỏa đáng.
Cần thay thế nó bằng mô hình quản lý nguồn nhân lực, theo đó các quy định về thể chế và cơ quan quản lý nhà nước về nhà giáo cần được thực hiện theo hướng giải quyết trình bày ở Bảng 1 nói trên.
Kiến nghị
Hiện trong Dự thảo Luật Nhà giáo, các quy định về cơ quan quản lý nhà nước về nhà giáo là như sau:
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nhà giáo.
Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện việc thống nhất quản lý nhà nước đối với nhà giáo thuộc thẩm quyền quản lý và trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội tham mưu, trình cấp có thẩm quyền quyết định số lượng và phân bổ biên chế cho ngành Giáo dục.
Với những quy định như trên liên quan đến trách nhiệm của Bộ Nội vụ, e rằng vẫn có thể dẫn đến sự phân mảnh trong quản lý nhà nước về nhà giáo. Vì vậy, căn cứ vào lập luận nêu trên, xin đề nghị điều chỉnh lại như sau:
Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội tham mưu, trình cấp có thẩm quyền quyết định số lượng và giao chỉ tiêu biên chế cho ngành giáo dục, giám sát và đánh giá việc tổ chức thực hiện.
Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao, có trách nhiệm phân bổ chỉ tiêu biên chế cho các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chỉ đạo việc tổ chức thực hiện thống nhất trong cả nước.
Tài liệu tham khảo:
[1] Barbara Tournier. 2015. Concepts of human resource management and forward planning. UNESCO & IIEP.
[2] Barbara Tournier. 2015. Institutional and organizational aspects of teacher management. UNESCO & IIEP
