Cách đây 15 năm, trong thông báo kết luận số 242 ngày 15/4/2009 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 2 (Khóa VIII), phương hướng phát triển giáo dục và đào tạo đến năm 2020, Bộ Chính trị đã chỉ ra rằng: “Công tác quản lý giáo dục còn nhiều yếu kém và là nguyên nhân chủ yếu của nhiều yếu kém khác… Các cơ quan chức năng chậm cụ thể hoá những quan điểm của Đảng thành cơ chế, chính sách của Nhà nước; thiếu nhạy bén trong việc tham mưu với Đảng về những vấn đề phức tạp mới nảy sinh; thiếu những quyết sách đồng bộ, hợp lý ở tầm vĩ mô để thúc đẩy phát triển giáo dục; một số chính sách về giáo dục còn chủ quan, duy ý chí, xa thực tế, thiếu sự đồng thuận của xã hội”.
Tiếp đến Nghị quyết số 29 ngày 4/11/2013 về đổi mới căn bản toàn diện giáo dục, Ban Chấp hành Trung ương (Khóa XI) nhận định: “Việc thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục và đào tạo, nhất là quan điểm "giáo dục là quốc sách hàng đầu" còn chậm và lúng túng. Việc xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, kế hoạch và chương trình phát triển giáo dục - đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu của xã hội”.
Như vậy, có một khoảng cách từ chủ trương đến chính sách và từ chính sách đến tổ chức thực hiện.
Bài viết này muốn chỉ ra rằng trong giáo dục nước ta hiện nay vẫn tồn tại nhiều điểm nghẽn, khoảng cách.
Chủ trương đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục nhìn từ yêu cầu chuyển đổi giáo dục hiện nay trên thế giới
Tại Hội nghị Thượng đỉnh chuyển đổi giáo dục (Transforming Education Summit) do Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc chủ trì tháng 9/2022 tại New York, Ủy ban Quốc tế về các tương lai của giáo dục đã ra Tuyên bố “Cùng nhau chuyển đổi giáo dục vì các tương lai công bằng và bền vững”.
Tuyên bố mở đầu như sau: “Trước đây, giáo dục vẫn phải luôn thích ứng và đáp ứng với một thế giới thay đổi. Giờ đây, hơn bao giờ hết giáo dục phải góp phần làm thay đổi thế giới. Dù hơn nửa thế kỷ đã có nhiều nỗ lực quốc gia và quốc tế trong giáo dục và phát triển, nhưng các lời hứa về giáo dục có chất lượng cho mọi người vẫn dang dở. Chúng ta không thể nào bảo đảm rằng giáo dục là một quyền của con người trong suốt cuộc đời nếu tiếp tục như cũ… Một chuyển đổi giáo dục dũng cảm là cấp bách”.
Ở đây, chuyển đổi giáo dục được hiểu vượt lên trên cải cách giáo dục. Nếu cải cách giáo dục chỉ xoay quanh những đổi mới nhằm tạo ra các phiên bản tốt hơn của các hệ thống giáo dục hiện có thì chuyển đổi giáo dục bao gồm cả đổi mới và làm mới mà kết quả là tạo ra hệ thống giáo dục mới, khác với cái hiện có.
Hệ thống giáo dục mới này, trong báo cáo năm ngoái của Đại Hội đồng Liên Hợp Quốc [1], là sự chuyển đổi từ hệ thống giáo dục truyền thống sang hệ thống học tập suốt đời, cùng với việc xây dựng xã hội học tập đích thực.
Định hướng về hệ thống giáo dục mới này cũng tương đồng với định hướng về một hệ thống giáo dục Việt Nam được thể hiện qua các quan điểm chỉ đạo trong Nghị quyết 29 và được phát biểu tường minh qua một số quyết định của Thủ tướng Chính phủ liên quan đến quy hoạch mạng lưới các cơ sở giáo dục đại học và xây dựng xã hội học tập.
Vì vậy, mặc dù được ban hành cách đây 10 năm, nhưng Nghị quyết 29 có tầm nhìn chiến lược cho sự phát triển của giáo dục Việt Nam trong giai đoạn mới, khi đất nước đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá trên nền tảng cách mạng công nghiệp lần thứ tư.
Đến nay, việc đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục đã được triển khai 10 năm trên cả hệ thống cũng như tại từng cơ sở giáo dục.
Tuy nhiên, việc đánh giá lại không dễ dàng bởi lẽ Nghị quyết 29 là chủ trương lớn, có tính chiến lược, nhưng đến nay vẫn chưa được cụ thể hóa thành một kế hoạch tổng thể làm cơ sở đối sánh cho việc đánh giá. Điều đó dẫn đến một khoảng cách.
Còn khoảng cách giữa chủ trương và chính sách trong việc thực hiện Nghị quyết 29
Chủ trương đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục trong Nghị quyết 29 được thể hiện tập trung ở các quan điểm chỉ đạo.
Theo đó, tính căn bản và toàn diện của công cuộc đổi mới này thể hiện ở các quan điểm chỉ đạo về chuyển đổi giáo dục sau đây: 1) chuyển từ giáo dục chủ yếu theo tiếp cận nội dung sang giáo dục theo tiếp cận năng lực; 2) chuyển giáo dục từ chủ yếu theo số lượng sang chú trọng chất lượng và hiệu quả; 3) chuyển giáo dục từ một hệ thống kín sang hệ thống mở, linh hoạt và liên thông; 4) chuyển từ giáo dục có chiều hướng hư học sang thực học, thực nghiệp, dạy tốt, học tốt, quản lý tốt, gắn với xây dựng xã hội học tập.
Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện Nghị quyết 29, việc phát triển chính sách, từ các văn bản mới chủ yếu tập trung vào nhóm các nhiệm vụ, giải pháp; coi đó là mục đích chứ chưa phải phương tiện hướng tới thực hiện các chuyển đổi giáo dục được quy định trong các quan điểm chỉ đạo.
Điều đó khiến cho trong đánh giá hiện nay thì nhìn từ góc độ các nhiệm vụ, giải pháp đã được tổ chức thực hiện theo tinh thần Nghị quyết 29, có thể thấy giáo dục nước ta đã có bước tiến nhất định.
Nhưng nếu nhìn từ góc độ đổi mới căn bản và toàn diện theo các quan điểm chỉ đạo nêu trên thì có thể thấy các bước chuyển đang diễn ra khá chậm và lúng túng.
Trong các bước chuyển phải thực hiện thì bước chuyển tương đối rõ nét nhất là chuyển sang giáo dục theo tiếp cận năng lực, nhưng mới ở chặng đường đầu tiên liên quan đến việc đổi mới chương trình giáo dục phổ thông, và cũng mới chỉ được quan tâm chủ yếu trong giáo dục phổ thông.
Còn trong giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học, giáo dục thường xuyên thì việc chuyển sang giáo dục theo tiếp cận năng lực chưa thấy rõ nét.
Bước chuyển từ chủ yếu theo số lượng sang chú trọng chất lượng đạt được kết quả khích lệ ở giáo dục phổ thông, được thế giới công nhận; nhưng chưa có chuyển biến đáng kể ở giáo dục mầm non, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và giáo dục thường xuyên.
Bước chuyển sang giáo dục thực học, thực nghiệp còn lúng túng vì nhiều cơ sở đào tạo vẫn chưa tạo được những liên kết cần thiết và mật thiết với doanh nghiệp.
Bước chuyển sang giáo dục mở mới chỉ dừng lại ở một số hội thảo học thuật và một số sáng kiến ở cơ sở, chưa có chính sách nào trong tổ chức thực hiện ở cấp hệ thống.
Khoảng cách nêu trên giữa chủ trương và chính sách trong thực hiện Nghị quyết 29 thực ra là một điểm nghẽn trong giáo dục nước ta.
Điển hình nhất là chủ trương “giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu”, mặc dù đã được quy định nhưng đến nay vẫn chưa được chính sách hóa đầy đủ trong đời sống giáo dục.
Đã nhiều lần, phân tích các nguyên nhân yếu kém, các nghị quyết của Đảng chỉ ra nguyên nhân chủ yếu là việc thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng về phát triển giáo dục, nhất là quan điểm “giáo dục là quốc sách hàng đầu” còn chậm và lúng túng.
Đã đến lúc cần đánh giá nghiêm túc khoảng cách giữa chủ trương/tư duy giáo dục và chính sách/hành động giáo dục để tìm ra điểm nghẽn khiến giáo dục nước ta vẫn chưa đạt được những chuyển đổi như kỳ vọng.
Bất cập trong việc đưa chính sách giáo dục vào đời sống
Các nhà hoạch định chính sách hiểu rõ hơn ai hết giá trị và tầm quan trọng của chính sách. Một chính sách tốt, như chính sách khoán 10, có thể là một nguồn lực mang tính đột phá để đem lại những kỳ tích.
Những điểm mạnh trong giáo dục nước ta cho đến nay cũng có nguyên nhân chủ yếu từ nguồn lực chính sách tốt.
Tuy nhiên, nguồn lực chính sách này, ngoài vấn đề khoảng cách nêu trên, còn đang đối diện hai thách thức cơ bản sau đây trước yêu cầu chuyển đổi giáo dục theo tinh thần đổi mới căn bản và toàn diện.
Thứ nhất, trong một thế giới ngày càng biến đổi, bất định và khó lường, gây nên bởi cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư thì phản ứng chính sách của Việt Nam trong lĩnh vực giáo dục còn chậm, và nếu có thì nhiều chính sách còn nặng về mong muốn, thiếu sự hỗ trợ của các phân tích chuyên sâu.
Hiện vẫn có những chính sách chỉ dừng lại ở các tuyên ngôn chung nhất, như các quy định về chính sách phát triển giáo dục đại học tại Điều 12 của Luật Giáo dục đại học.
Có những chính sách chưa tới nơi tới chốn ví như chính sách về các trường đại học mở....Riêng về giáo dục mở, liên quan đến tài nguyên giáo dục mở (OER) và khóa học trực tuyến mở đại chúng (MOOC), hiện vẫn chưa có bất kỳ chính sách nào, kể cả chính sách mang tính hỗ trợ để các nhà trường và nhà giáo có động lực và năng lực trong việc sử dụng, khai thác các OER, MOOC.
Thứ hai, việc tổ chức thực hiện, giám sát và đánh giá chính sách còn bất cập. Xét riêng trong lĩnh vực giáo dục đại học, có thể nhận dạng tình trạng bất cập này qua những nút thắt sau đây:
Tình trạng chồng chéo, thiếu nhất quán của hệ thống văn bản pháp luật: Một đặc trưng nổi bật của giáo dục đại học Việt Nam là các cơ sở giáo dục đại học chịu quá nhiều đầu mối quản lý.
Kéo theo đó là một hệ thống văn bản luật và dưới luật phức tạp, chồng chéo và thiếu nhất quán mà các cơ sở giáo dục đại học phải tuân theo khi thực thi quyền tự chủ.
Vì vậy, mặc dù thiện chí của các nhà hoạch định chính sách khi xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học là gỡ bỏ những rào cản trong việc phát huy quyền tự chủ đại học, nhưng các quy định chồng chéo, không đồng bộ của các luật khác như Luật Khoa học và Công nghệ, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Viên chức và các luật về thuế, tài chính đã khiến cho các cơ sở giáo dục đại học gặp rất nhiều khó khăn trong phát huy quyền tự chủ đại học với tư cách là một công cụ quản lý để cải thiện và nâng cao chất lượng giáo dục đại học.
Hiệu lực thi hành của các văn bản pháp luật thấp: Môi trường pháp luật với yêu cầu đề cao tính nghiêm minh của pháp luật chưa thực sự hình thành ở mọi cấp, ở cả chủ thể quản lý lẫn đối tượng quản lý.
Một ví dụ điển hình là Nghị quyết 14 về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006-2020, mặc dù được xây dựng công phu và được đánh giá cao về tầm nhìn và giải pháp để giáo dục đại học Việt Nam hướng tới các tiêu chuẩn quốc tế về chất lượng, nhưng các quy định của Nghị quyết này về cơ bản đã không được thực hiện đến nơi đến chốn.
Thiếu cân bằng giữa các nhiệm vụ, giải pháp với nguồn lực cần thiết để thực hiện.
Các đề án thực hiện đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục Việt Nam nói chung, nâng cao chất lượng giáo dục đại học nói riêng, bao giờ cũng có một hệ thống giải pháp đầy đủ trên cơ sở tiếp thu ý kiến mọi bên có liên quan, đồng thời cũng thường có quy định về nguồn kinh phí.
Nhưng quy định này chỉ chung nhất, với mệnh đề như “Kinh phí thực hiện Đề án được bảo đảm từ nguồn ngân sách nhà nước, đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; nguồn xã hội hóa và các nguồn thu hợp pháp khác theo quy định của pháp luật hiện hành”.
Nói chung đó là nguồn kinh phí không rõ ràng, không cụ thể, và không thể đáp ứng được yêu cầu hoàn thành một khối lượng nhiệm vụ rất nhiều và rất toàn diện. Điều đó kéo theo việc thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp cũng không rõ ràng, không cụ thể, thường là đến đâu hay đó.
Thiếu một cơ chế phối hợp hữu hiệu giữa các bộ, ngành trong quản lý nhà nước về giáo dục nói chung, trong nâng cao chất lượng giáo dục đại học nói riêng.
Mặc dù trong các văn bản chỉ đạo luôn có sự phân công về tổ chức thực hiện giữa các bộ, ngành, nhưng trong thực tế triển khai ngành giáo dục vẫn thường rơi vào thế đơn độc.
Như đã được chỉ ra trong Báo cáo Việt Nam 2035 [2], Việt Nam đã đẩy mạnh phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước về giáo dục nhưng do thiếu một cơ chế kiểm soát quyền lực đi đôi với trách nhiệm giải trình không rõ ràng nên hậu quả hiện nay là cấu trúc nhà nước cát cứ và manh mún.
Sự phân mảnh quyền lực theo chiều ngang giữa các cơ quan Trung ương với nhau, và theo chiều dọc giữa Trung ương và địa phương dẫn tới tình trạng chồng lấn về thẩm quyền, xung đột về lợi ích.
Cơ chế giám sát và đánh giá còn mang tính hình thức, nặng về báo cáo thành tích
Cơ chế này bấy lâu nay được thực hiện trong ngành giáo dục nước ta thông qua phương thức báo cáo từ dưới lên, với nội dung tập trung chủ yếu vào việc đánh giá các yếu tố đầu vào cùng việc tuân thủ các quy định được ban hành từ trên xuống.
Kết luận và khuyến nghị
Ở nước ta thể chế giáo dục là một hệ sinh thái trong đó Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ.
Đảng lãnh đạo giáo dục thông qua các chủ trương, đường lối đổi mới và phát triển giáo dục được xây dựng công phu và nghiêm túc trên cơ sở đánh giá và tổng kết thực tiễn giáo dục, chú trọng vận dụng các bài học kinh nghiệm và chính sách giáo dục tiến bộ trên thế giới phù hợp với thực tiễn Việt Nam.
Vì thế các chủ trương, đường lối của Đảng về giáo dục phản ánh một tư duy/nhận thức về giáo dục ở cấp cao nhất. Tuy nhiên, tư duy này có sự chuyển động không đồng đều giữa các cấp trong hệ thống Đảng.
Nếu tư duy giáo dục là tiên tiến và tiến bộ trên các văn kiện của Đảng thì ở các cấp ủy Đảng từ bộ, cơ quan ngang bộ đến chính quyền địa phương các cấp, nhận thức về giáo dục vẫn chưa quyết liệt so với đòi hỏi của thực tiễn.
Mới đây, dự thảo báo cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết 29, cũng chỉ ra rằng nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế là do “Nhận thức của một số cấp ủy, tổ chức đảng, người đứng đầu về vị trí, vai trò, tầm quan trọng của giáo dục và đào tạo chưa đầy đủ, sâu sắc; việc lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện ở nhiều nơi chưa quyết liệt, hiệu lực, hiệu quả chưa cao.
Việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về giáo dục, đào tạo chưa đồng bộ, hiệu quả; sự phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương còn chưa chặt chẽ”.
Như vậy, hạn chế về nhận thức là một trong những nguyên nhân đầu tiên dẫn đến các khoảng cách, điểm nghẽn nói trên. Bên cạnh đó là hạn chế về năng lực. Đó là năng lực trong xây dựng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách.
Các trình bày ở trên đã chỉ ra rằng hạn chế trong xây dựng chính sách là ở chỗ nhiều chính sách trong giáo dục của chúng ta hiện được xây dựng và phát triển chủ yếu theo thiện chí và mong muốn, thiếu những nghiên cứu khoa học nền tảng và khảo sát chuyên sâu.
Còn trong việc tổ chức thực hiện chính sách thì nhiều nút thắt chưa được tháo gỡ, trong đó quan trọng nhất là sự thiếu vắng cơ chế giám sát và đánh giá, cùng việc coi nhẹ trách nhiệm giải trình theo kết quả đầu ra, trong tổ chức thực hiện chính sách và vì thế không ai chịu trách nhiệm nếu như chính sách không được thực hiện đến nơi đến chốn.
Vì thế, xin được khuyến nghị như sau về việc xây dựng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách trong việc tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng về giáo dục:
- Cần đảm bảo có sự thống nhất nhận thức về chủ trương đối với từng vấn đề đặt ra, từ những khái niệm cơ bản, đến lợi ích và rủi ro, cơ hội và thách thức, lý luận và thực tiễn.
- Cần khảo sát đánh giá đúng hiện trạng để có sự nhận dạng đúng khoảng cách giữa hiện trạng với mục tiêu mong muốn để có giải pháp thực hiện phù hợp.
- Cần có sự lựa chọn ưu tiên, có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải, đảm bảo cân bằng giữa nhiệm vụ, giải pháp với nguồn lực để đảm bảo tính khả thi.
- Cần nâng cao trách nhiệm giải trình của các bộ, ngành trong quan hệ phối hợp đi đôi với cơ chế giám sát và đánh giá dựa trên hệ thống dữ liệu khách quan, tin cậy và minh bạch để đảm bảo chính sách được thực hiện đến nơi đến chốn.
Về cơ bản, cần sớm khắc phục tư duy xây dựng chính sách đẹp, mang tính mong muốn, nhưng thiếu trọng tâm, trọng điểm, dàn trải, kém hiệu quả và lãng phí.
Thay vào đó, là tư duy chính sách với những mục tiêu thực sự SMART, nghĩa là cụ thể, đo lường được, phù hợp với thực tiễn, thực hiện được trong khoảng thời gian nhất định, để từng bước vững chắc đi lên.
Tài liệu tham khảo:
[1] UN General Assembly. 2023. Our Common Agenda. Policy brief 10: transforming education. https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n23/211/84/pdf/n2321184.pdf?token=yh5P0TgVrUnOqJJGTk&fe=true
[2] Bộ Kế hoạch và Đầu tư & Ngân hàng thế giới. 2016. Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ
